Changer le cours de la politique européenne

Sigmar Gabriel, le président du SPD, a d’abord invité Jürgen Habermas à faire des propositions en vue du nouveau programme de gouvernement de son parti. Habermas fut alors rejoint par le philosophe Julian Nida-Rümelin – qui fut (le premier) ministre fédéral de la culture dans le cabinet Schroeder I et est aujourd’hui adjoint à la culture de la municipalité de Munich – et l’économiste Peter Bofinger – membre depuis 2004 du Conseil des experts économiques (Les cinq sages).
Le texte ici publié est ainsi la première réponse à l’invitation des sociaux-démocrates destinée à poser les linéaments de leur programme. Ils entendent de cette manière inaugurer une nouvelle procédure : sortir de l’appareil du parti et élaborer leur programme à partir d’échanges publics avec les universitaires et les intellectuels. Christian Bouchindhomme, Le Monde

La crise de l’euro reflète l’échec d’une politique européenne dépourvue de perspectives. Le gouvernement fédéral [allemand] n’a pas le courage qui serait nécessaire pour venir à bout d’un état des choses devenu insupportable. Et, à cause de cela, en dépit d’impressionnants plans de sauvetage et d’un nombre de sommets de crise qu’on ose à peine compter, la situation de la zone euro au cours des deux dernières années n’a cessé de se dégrader. La sortie de l’euro menace la Grèce, économiquement effondrée, ce qui entraînerait d’incalculables réactions en chaîne pour les autres États membres. L’Italie, l’Espagne et le Portugal sont déjà tombés dans une sévère récession qui s’accompagne d’une hausse incessante du chômage. La conjoncture défavorable qu’affichent les pays en difficulté aggrave la situation déjà fragile des banques, et les incertitudes croissantes quant à l’avenir de l’Union monétaire font que les investisseurs, déjà bien frileux, sont de moins en moins disposés à acquérir les obligations des pays en difficulté. La hausse des taux pour les emprunts d’État et la situation économique qui ne cesse de s’aggraver compliquent toujours plus les processus de consolidation, qui ne sont de toute façon pas simples.
Or la cause de cette déstabilisation qui s’amplifie d’elle-même est à rechercher dans le fait que les stratégies de maîtrise des crises se sont toujours arrêtées au seuil d’un renforcement en profondeur des institutions européennes. Que la crise n’ait fait que se renforcer au fil des ans, tandis qu’on s’appliquait à la traiter, sans boussole et au coup par coup, suffit à rendre flagrante l’absence d’une force politique constructive.
L’actuelle crise de la zone euro n’est toutefois pas seule à justifier qu’un pas décisif soit accompli vers l’intégration ; un tel pas se justifie tout autant par la nécessité devant laquelle est placée la politique de trouver en elle-même les ressources qui justifient qu’elle fasse front au fléau qu’est devenu cet univers parallèle fantomatique que les banques d’investissement et les hedgefonds ont bâti à côté de l’économie productive réelle des biens et des services. Les mesures de régulation requises sont évidentes. Elles ne peuvent cependant pas se concrétiser ; d’une part, parce que leur mise en place dans un cadre national aurait des conséquences contreproductives ; d’autre part, parce que les mesures de régulation envisagées lors du premier G 20, à Londres en 2008, nécessiteraient une action concertée au niveau mondial, qui a, jusqu’ici, échoué du fait de la fragmentation politique de la communauté internationale.
Une puissance économique de la taille de l’UE pourrait, à cet égard assumer, au moins à l’échelle de la zone euro, une fonction d’avant-garde. Seul un renforcement en profondeur de l’intégration peut permettre de préserver la monnaie commune sans que soit nécessaire une suite sans fin de mesures d’aide qui ne manqueront pas, à longue échéance, de mettre à trop rude épreuve la solidarité des peuples nationaux européens au sein de la zone monétaire, tant du côté des pays qui donnent que de ceux qui reçoivent. Pour cela, un transfert de souveraineté en direction des institutions européennes serait toutefois inévitable, à la fois pour imposer efficacement une discipline fiscale et pour garantir, en outre, un système financier stable. Dans le même temps, il faudrait bien sûr renforcer la coordination des politiques financières, économiques et sociales entre les États membres en se donnant pour objectif de corriger les déséquilibres structurels au sein de l’espace monétaire commun.

Les problèmes actuels

L’aggravation de la crise montre que la stratégie jusqu’ici imposée à l’Europe par le gouvernement fédéral [allemand] repose sur un diagnostic erroné. La crise actuelle n’est pas une crise de l’euro. L’euro s’est au contraire révélé une monnaie stable. La crise actuelle n’est pas non plus une crise de la dette spécifique à l’Europe. Comparativement, l’UE et – au sein de l’UE – la zone euro sont bien moins endettées que les États-Unis ou le Japon. La crise est une crise du refinancement des États individuels de la zone euro, avant tout due à une protection institutionnelle insuffisante de la monnaie commune.
L’escalade de la crise est l’illustration de l’insuffisance des ébauches de solution esquissées jusqu’ici. C’est pourquoi il faut craindre que, sans un changement radical de stratégie, l’Union monétaire ne puisse survivre sous sa forme actuelle. Pour concevoir une réorientation, il y a d’abord lieu d’établir un diagnostic clair des causes de la crise. Le gouvernement fédéral [allemand] semble partir de l’idée que les problèmes tiennent pour l’essentiel à un manque de discipline fiscale à l’échelle nationale et que la solution doit donc être recherchée, en premier lieu, dans la mise en place par chaque pays d’une politique d’austérité cohérente. Institutionnellement, cette approche devrait être sécurisée, en premier lieu, au moyen de règles fiscales plus strictes et, en complément, grâce à des plans de secours, limités en quantité et soumis à conditions, contraignant les pays concernés à une politique d’encore plus grande austérité.
Dans les faits, cette politique mine le potentiel économique et fait croître le chômage. Malgré une politique d’austérité qui, comparée au niveau international, apparaît d’une extraordinaire sévérité et malgré des réformes structurelles diverses et variées, les pays en difficulté n’ont toujours pas réussi, jusqu’ici, à limiter leurs coûts de refinancement dans une mesure supportable. Les développements de ces derniers mois le révèlent clairement : le diagnostic et la thérapie du gouvernement fédéral [allemand] a été, dès le départ, élaboré de manière unidimensionnelle. Ce ne sont pas seulement les comportements nationaux fautifs qui sont la cause de la crise ; pour une part considérable, on la doit à des problèmes systémiques. Les astreintes au niveau national n’y changeront rien ; à des problèmes systémiques, il faut apporter une réponse systémique.
La seule solution pour éliminer ou, du moins, limiter le risque qu’un pays soit individuellement menacé par l’insolvabilité – ce qui est actuellement une cause majeure d’instabilité des marchés financiers – serait de communautariser, pour les emprunts d’État, la responsabilité au sein de la zone euro. Qu’une telle initiative puisse conduire à des effets pervers est une possibilité qu’il faut bien sûr prendre très au sérieux. On ne pourrait la contenir que si la responsabilité communautaire allait de pair avec un contrôle strict, également communautaire, des budgets nationaux. Seule la part de contrôle de fiscalité exigée par la responsabilité communautaire ne pourrait plus être alors réalisée dans le cadre de la souveraineté nationale au moyen des règles fixées par traité.

L’alternative

Il n’existe que deux stratégies, cohérentes en elles-mêmes, pour surmonter la crise actuelle : le retour aux monnaies nationales dans l’UE dans son ensemble, ce qui laisserait chaque pays faire face seul aux fluctuations imprévisibles d’une marché des devises hautement spéculatif, ou la protection institutionnelle d’une politique fiscale, économique et sociale commune, ayant pour but plus ambitieux de faire qu’à un niveau transnational la politique regagne, sur les impératifs du marché, sa capacité d’action perdue au niveau national. À quoi est attachée aussi, au-delà de la crise actuelle, la promesse d’une « Europe sociale ». Car seule une Europe politiquement unie peut entrevoir la possibilité de renverser le processus en cours, qui voit la démocratie sociale se transformer en démocratie de façade aux ordres du marché. Ne serait-ce que parce qu’elle ouvre cette perspective, la seconde option l’emporte sur la première.
Si l’on veut éviter à la fois le retour au monétarisme national et une crise de l’euro s’installant dans la durée, il faut que le pas, qui n’a pas été franchi à l’introduction de la monnaie commune, le soit désormais, à savoir mettre en place les dispositifs conduisant à une union politique, et d’abord au sein du noyau des dix-sept membres qui constituent l’Union monétaire.
Nous plaidons pour que l’on ne cache rien : on ne peut pas souhaiter maintenir l’Union monétaire sans en même temps approuver la responsabilité commune et sans faire en sorte de combler le déficit institutionnel dont elle souffre. Le charme de la proposition – émanant du Comité [allemand] des experts économiques et rejetée par le gouvernement fédéral – d’instituer un fonds européen d’amortissement de la dette réside précisément en ceci qu’en préconisant la responsabilité commune elle met un terme à l’illusion d’une possible continuité de la souveraineté mono-étatique. Il serait cependant plus conséquent encore de communautariser la dette à chaque fois dans les limites des critères de Maastricht, et donc à hauteur de 60% (plutôt que de ne communautariser que ce qui excède ces limites).
En ne disant pas ce qu’ils entendent faire dans les faits, les gouvernements ne font que saper les bases démocratiques fragiles de l’Union européenne. Si bien que le cri de ralliement de la lutte américaine pour l’indépendance, « No taxation without representation », trouve ici une singulière résonance : pour qu’un espace soit ouvert qui rende possible, au sein de la zone euro, des politiques ayant une efficience transnationale, il faut qu’un législateur représentant les citoyens (de manière immédiate dans le cas du Parlement européen, et de manière médiate dans celui de la Commission) puisse décider de ces politiques. Faute de quoi nous transgresserions le principe en vertu duquel le législateur qui décide de la répartition des dépenses publiques doit être identique au législateur élu démocratiquement qui lève l’impôt pour ces dépenses.

Pas de communautarisation politique par la petite porte

Souvenons-nous cependant de l’unification de l’Empire allemand, qui s’annexa certaines régions de manière dynastique ; l’Histoire doit sur ce point nous mettre en garde. Il ne s’agit pas seulement d’apaiser les marchés financiers au moyen de constructions compliquées et totalement opaques tandis que les gouvernements s’accommoderaient de ce que leur peuple respectif soit mis sous le couvert d’un exécutif centralisé, sans même avoir été consulté. À ce stade, les peuples ont leur mot à dire. La République fédérale devrait, en tant qu’elle représente le plus grand pays « donateur » au Conseil européen, prendre l’initiative de faire convoquer une convention constituante. C’est le seul moyen pour que les mesures économiques d’urgence, qui arrivent à échéance mais sont encore pour l’instant révocables, puissent trouver la légitimité qui leur fait défaut. Si les référendums débouchaient alors sur une issue favorable, alors les peuples de l’Union retrouveraient au niveau européen la souveraineté qui leur a été depuis longtemps déjà dérobée par les « marchés ».
La stratégie de modification des traités vise à fonder un espace monétaire autour d’un noyau européen politiquement uni, ouvert à l’adhésion des autres pays de l’Union – en particulier la Pologne. Cela exige que l’on ait une idée claire, du point de vue de la politique constitutionnelle, de ce qu’est une démocratie supranationale, permettant un gouvernement commun sans que soit pour autant adoptée la forme de l’État fédéral. Dans le contexte européen, l’État fédéral n’est pas le bon modèle, ne serait-ce que parce qu’il requiert une forme de solidarité à laquelle les pays européens, historiquement autonomes, ne sont pas disposés. Pour renforcer en profondeur ses institutions, la manière qui conviendrait aujourd’hui à l’Europe serait peut-être de se laisser guider par l’idée que le noyau européen démocratique doit représenter la totalité des citoyens des États membres de l’Union monétaire, mais de telle manière que chaque citoyen soit représenté en sa double qualité : de citoyen de l’Union réformée et de citoyen d’un peuple associé à l’Union – ce qui, sous le premier aspect, l’impliquerait individuellement de manière directe, et, sous le second, de manière indirecte.
Il ne faut pas exclure la possibilité que le Tribunal fédéral constitutionnel retire aux partis politiques l’initiative de décision d’un référendum qui modifierait le dispositif constitutionnel. Les partis ne pourraient plus alors trouver de faux-fuyants et devraient prendre position sur l’alternative au centre du débat. Une initiative portée par le SPD, la CDU et les Verts afin de convoquer une convention constituante dont les résultats pourraient (mais pas avant les prochaines élections) être votés en même temps que le référendum constitutionnel ne paraît plus désormais illusoire. Compte tenu de ce qu’a toujours été la République fédérale, nous considérons qu’il y a de bonnes chances qu’une alliance des partis puisse, par une campagne publique destinée, pour la première fois, à former l’opinion et la volonté sur une alternative mettant au centre la politique européenne, convaincre une majorité d’électeurs des avantages d’une union politique.

Pour un débat public

Cette crise, qui dure depuis maintenant quatre ans, a provoqué un changement des thèmes à l’ordre du jour qui a attiré comme jamais l’attention des opinions nationales sur les questions européennes. Une prise de conscience a eu lieu quant à la nécessité de réguler les marchés financiers et de surmonter les déséquilibres structurels au sein de la zone euro. Pour la première fois dans l’histoire du capitalisme, une crise déclenchée par l’un de ses secteurs les plus en pointe – les banques – n’a pu être amortie que parce que les gouvernements ont fait en sorte que leurs citoyens paient, en tant que contribuables, pour les dommages occasionnés. Or une barrière entre les processus systémiques et ceux du monde vécu a été du même coup rompue. Les citoyens s’en sont à juste titre indignés. Si le sentiment d’injustice s’est aussi largement propagé, c’est que les processus anonymes du marché ont immédiatement revêtus aux yeux des citoyens une dimension politique. Ce sentiment est lié à la rage, plus ou moins contenue ou ouverte, qu’a fait naître en eux leur impuissance. Et c’est à cette rage qu’une politique prétendant reprendre la main devrait s’affronter.
Une discussion sur la finalité du processus d’union offrirait l’occasion d’élargir le champ de la discussion publique, jusqu’ici confiné aux questions économiques. Être conscient du glissement qui s’opère au niveau politique mondial et voit la puissance passer progressivement de l’Occident à l’Orient, et être en outre réceptif au changement des rapports avec les États-Unis sont des ressources qui peuvent placer les avantages synergiques d’une unification européenne sous un autre jour. Dans ce monde postcolonial, le rôle de l’Europe a beaucoup changé – et pas seulement, sans même parler de la Shoah, eu égard, rétrospectivement, à la réputation douteuse des anciens empires. Les analyses prospectives prédisent à l’Europe une population en déclin, un poids économique moindre et une importance politique de plus en plus réduite. Les peuples européens doivent pourtant apprendre que, ensemble, ils peuvent encore porter haut leur modèle de société fondé sur l’État social et leurs diversités nationale et culturelle. Mais s’ils veulent encore tout simplement peser sur l’ordre du jour de la politique mondiale et influer sur les solutions qu’il faudra trouver aux problèmes de la planète, il faut qu’ils unissent leurs forces. Renoncer à l’intégration européenne serait prendre congé de l’histoire du monde.

Traduction de l’allemand : Christian Bouchindhomme
© Le Monde

La version originale de ce texte a été publiée dans la Frankfurter Allgemeine Zeitung du 4 août 2012, sous le titre « Einspruch gegen die Fassadendemokratie ». Une version abrégée de sa traduction a été publiée dans l’édition du Monde datée du 26 août 2012 ; nous reproduisons ici la traduction intégrale avec l’aimable autorisation du journal.

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